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總體國(guó)家安全觀：國(guó)土空間總體規(guī)劃的探索與思考

上傳時(shí)間：2024/06/28

摘要

       為探索新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本理論，建立指導(dǎo)“多規(guī)合一”、超越原城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的規(guī)劃理論，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃理論研究和編制實(shí)踐工作，立足我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的人地資源關(guān)系、行政管理體制和時(shí)代宏觀背景，分析國(guó)家制定五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則和市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃技術(shù)邏輯的價(jià)值導(dǎo)向，結(jié)合特大城市和縣區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作實(shí)踐，總結(jié)提出總體國(guó)家安全觀是統(tǒng)帥整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容體系的頂層規(guī)劃理念，并主要通過劃定空間管控底線、明確自然資源保護(hù)要求、采取空間布局主動(dòng)避災(zāi)、完善城市支撐系統(tǒng)等路徑進(jìn)行落實(shí)。要全面貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，國(guó)土空間總體規(guī)劃還應(yīng)在優(yōu)化“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法、完善“三區(qū)三線”劃定規(guī)則、平衡國(guó)家整體秩序和地方發(fā)展活力等方面進(jìn)一步研究。

       關(guān)鍵詞：總體國(guó)家安全觀  國(guó)土空間總體規(guī)劃  規(guī)劃理念

       多規(guī)合一，建立新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，不簡(jiǎn)單是涉及空間的多個(gè)規(guī)劃的合一，而更是相應(yīng)的規(guī)劃價(jià)值觀的重建。隨著2022年11月全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要的批準(zhǔn)和2023年省、市、縣級(jí)國(guó)土總體規(guī)劃編制工作完成，3年多的探索和實(shí)踐得到的一個(gè)重要啟示就是：國(guó)土空間規(guī)劃相較于以往任何涉及空間的規(guī)劃，最大的變革就是確立了總體國(guó)家安全觀，并將其作為其最基本的價(jià)值理念，這也應(yīng)是中國(guó)特色國(guó)土空間規(guī)劃理論體系探索的重要成果。從全國(guó)來看，早期在耕地保護(hù)目標(biāo)、永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)不明確情況下，各地提出的城鎮(zhèn)空間布局方案，大部分體現(xiàn)了地方的發(fā)展訴求，占用現(xiàn)狀耕地較多，對(duì)原永久基本農(nóng)田調(diào)整幅度較大，關(guān)鍵還是規(guī)劃的價(jià)值理念停留在以往一味追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間最大化上，忽視總體國(guó)家宏觀安全。如果都是以局部建設(shè)空間增長(zhǎng)壓占耕地和生態(tài)空間，累積到全國(guó)層面的結(jié)果就是耕地、生態(tài)安全不保，地方發(fā)展也無(wú)從談起。國(guó)土空間規(guī)劃的價(jià)值觀與國(guó)土空間的資源屬性相關(guān)。建立正確的價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)更有效地解決環(huán)境生態(tài)與社會(huì)文化問題，是中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段面臨“百年未有之大變局”的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)。基于全球供應(yīng)鏈和糧食安全的考慮，國(guó)家更加突出強(qiáng)調(diào)了糧食安全和耕地保護(hù)問題，明確按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”。學(xué)科建設(shè)只有符合國(guó)家戰(zhàn)略和時(shí)代發(fā)展的需求，解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際瓶頸，才能體現(xiàn)學(xué)科的重大價(jià)值[1]。在全國(guó)基本完成五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之際，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本理論，深刻認(rèn)識(shí)總體國(guó)家安全觀在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要地位，可以為構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)土空間規(guī)劃基本理論體系提供有益支撐。

總體國(guó)家安全觀及其對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的要求

1.1 空間規(guī)劃價(jià)值觀具有時(shí)代性和地域性

      任何空間規(guī)劃價(jià)值觀都是歷史的、針對(duì)不同地域特有的人地矛盾特征的。我國(guó)原土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃在價(jià)值觀上最根本的差異，就是對(duì)待保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的觀念上的不同，原城市規(guī)劃更關(guān)注地方最大發(fā)展可能性的描繪和空間框架引導(dǎo)，原土地利用總體規(guī)劃從國(guó)家耕地保護(hù)視角框定城市發(fā)展的規(guī)模和邊界，兩者往往對(duì)同一個(gè)城市的發(fā)展判斷和空間安排相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致這種差異的核心就是規(guī)劃價(jià)值觀的差異（圖1）。價(jià)值觀指的是一個(gè)規(guī)劃的基本或者核心導(dǎo)向，總體上是基于人和城市的安全需求、發(fā)展需求、品質(zhì)需求以及不同時(shí)代面臨的主要矛盾和問題而提出的解決方法和價(jià)值觀，例如農(nóng)業(yè)時(shí)代的空間規(guī)劃更多關(guān)注農(nóng)業(yè)空間的生產(chǎn)效率和城鎮(zhèn)滿足商業(yè)、行政管理的需求，工業(yè)革命時(shí)代的城市規(guī)劃關(guān)注環(huán)境保護(hù)和城市生產(chǎn)生活有序，全球化時(shí)代的城市規(guī)劃關(guān)注全球競(jìng)爭(zhēng)力的提升和全球鏈接力，而生態(tài)文明和百年大變局時(shí)代空間規(guī)劃關(guān)注的是國(guó)家糧食、生態(tài)安全和發(fā)展質(zhì)量。在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明的底線思維和高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新思維，是國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)理論建設(shè)需要重視的。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，有必要對(duì)城鎮(zhèn)空間進(jìn)行科學(xué)約束，對(duì)糧食安全底線和核心生態(tài)空間進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。剛性管控的根本目的是科學(xué)降低市場(chǎng)行為的負(fù)外部性，保護(hù)公共資源，避免“公地悲劇”的發(fā)生，同時(shí)保障大型發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)[2]。首輪國(guó)土空間總體規(guī)劃在理念和技術(shù)方法層面強(qiáng)調(diào)了“多規(guī)合一”，但更具有頂層設(shè)計(jì)意義的是確立了總體國(guó)家安全觀作為協(xié)調(diào)多規(guī)合一矛盾、國(guó)家和地方發(fā)展理念差異的基本原則和核心理念，這也是國(guó)土空間規(guī)劃區(qū)別于以往城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃價(jià)值觀的重大變革。

圖1  原土規(guī)和城規(guī)同一空間規(guī)劃對(duì)比圖

資料來源：《南京市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》，

《南京市龍?zhí)缎鲁强傮w規(guī)劃（2013-2030年）》

1.2 空間總體國(guó)家安全觀是國(guó)土空間規(guī)劃的基本價(jià)值觀

       國(guó)際政治學(xué)者[3]認(rèn)為，安全在國(guó)際關(guān)系發(fā)展中居于核心地位，是人類賴以生存與發(fā)展不可或缺的氧氣。總體國(guó)家安全觀是以習(xí)近平為核心的黨中央十八大以來立足于我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代的發(fā)展國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、我國(guó)特定的資源環(huán)境條件提出的事關(guān)國(guó)家發(fā)展的底線思維。2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次明確提出了“總體國(guó)家安全觀”。2017年黨的十九大，總體國(guó)家安全觀成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分?？傮w國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)安全是發(fā)展的條件和保障，在國(guó)土空間規(guī)劃和空間治理方面，作為引導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃和管控的核心戰(zhàn)略取向，集中體現(xiàn)在確保國(guó)家糧食和耕地安全、生態(tài)安全、城市發(fā)展和安全統(tǒng)籌等方面。早期的中國(guó)傳統(tǒng)城市規(guī)劃思想是基于營(yíng)城選址和城市設(shè)計(jì)建造思想，面臨的主要矛盾還不是人口集聚和城市活動(dòng)對(duì)自然界造成的壓力和損害。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，因工業(yè)化大生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成危害和災(zāi)難，規(guī)劃重點(diǎn)是從城市合理布局和環(huán)境設(shè)施建設(shè)著手減少工業(yè)活動(dòng)對(duì)城市的危害。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的人口和城市對(duì)環(huán)境和耕地的壓力基本上沒有大到影響國(guó)家安全和生存的層面，在規(guī)劃理念上沒有產(chǎn)生以耕地保護(hù)為前提的系統(tǒng)規(guī)劃理論。例如，歐美一些人地關(guān)系尤其是耕地資源不緊張的國(guó)家，空間規(guī)劃管控的思路和重點(diǎn)就不同，雖然也強(qiáng)調(diào)控制城市蔓延，但大面積的生態(tài)休閑和農(nóng)業(yè)空間、廣域的低密度郊外居住區(qū)和小尺度的中高密度中心城是其典型空間特征。建國(guó)初借鑒前蘇聯(lián)模式、改革開放之后借鑒西方理論建立的我國(guó)城市規(guī)劃體系更多是強(qiáng)調(diào)地方城市的全球價(jià)值最大化，經(jīng)過改革開放以來40多年的高速增長(zhǎng)，地方的資源需求遠(yuǎn)超出國(guó)家的資源供給能力，我國(guó)出現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家從未出現(xiàn)過的糧食安全、生態(tài)安全問題，影響中華民族生存和人民生活質(zhì)量。為貫徹總體國(guó)家安全觀，2019年中央18號(hào)文件提出要落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略，2019年11月中辦國(guó)辦在《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中明確提出要優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國(guó)土安全。我國(guó)自然地理?xiàng)l件的巨大差異性和互補(bǔ)性，決定了各級(jí)行政單元必須心懷國(guó)之大者，承擔(dān)國(guó)家責(zé)任[4]。生存和發(fā)展空間的資源特征、政治取向、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，決定了總體國(guó)家安全觀在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中的重要地位，是居于城市具體布局設(shè)計(jì)理念之上、統(tǒng)率整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃的基本理念（圖2）。

圖2   市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃落實(shí)總體國(guó)家安全觀基本路徑

資料來源：作者自繪

1.3 建立總體國(guó)家安全觀需要對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)踐進(jìn)行不斷探索

       新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的最根本變革是將總體國(guó)家安全觀作為各級(jí)空間總體規(guī)劃基本價(jià)值觀，在滿足國(guó)家糧食和生態(tài)安全前提下謀劃城市個(gè)體自身的發(fā)展，自上而下確定各省市的保護(hù)量和布局作為空間規(guī)劃的前置條件。長(zhǎng)期以來，我國(guó)存在的多規(guī)不協(xié)調(diào)、多規(guī)打架的問題根源，是不同部門對(duì)同一空間資源分配權(quán)、發(fā)展權(quán)管控的爭(zhēng)奪，各自形成了自身的價(jià)值導(dǎo)向、規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和管理政策體系。建立新的國(guó)土空間規(guī)劃體系不是通過簡(jiǎn)單的部門合并，在短期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)多個(gè)規(guī)劃統(tǒng)一在一個(gè)空間上來實(shí)現(xiàn)，而是需要以全新的基本價(jià)值觀作為統(tǒng)領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)多個(gè)規(guī)劃在思想理念方面的統(tǒng)一，并需要持續(xù)不斷的探索、總結(jié)、完善。我國(guó)當(dāng)代城市規(guī)劃理論：一是傳統(tǒng)營(yíng)城思想；二是蘇聯(lián)的城市規(guī)劃思想，主要是強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)的中心作用和城市幾何軸線、對(duì)稱結(jié)構(gòu)布局；三是西方城市規(guī)劃理論，主要強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)、人本主義思想、用途管制、城市特色塑造等。新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科要深刻反思人工與自然的根本關(guān)系，踐行價(jià)值觀方面的一次糾偏，緩解人工建成環(huán)境與自然生態(tài)本底的沖突，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的目標(biāo)[5]。新的國(guó)土空間規(guī)劃的基本理念必須在更宏觀層面上貫徹國(guó)家糧食、生態(tài)、城市運(yùn)行等綜合安全觀要求，在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范、“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定、約束性指標(biāo)的落實(shí)、空間用途分區(qū)分類、國(guó)土空間整治修復(fù)等方面系統(tǒng)落實(shí)。因此，國(guó)土空間總體規(guī)劃需要貫徹國(guó)家總體安全觀、綜合地方資源條件、落實(shí)國(guó)家及省國(guó)土空間宏觀戰(zhàn)略的新價(jià)值理念，這就需要國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)踐進(jìn)行不斷探索與總結(jié)。

國(guó)土空間總體規(guī)劃落實(shí)總體國(guó)家安全觀的主要技術(shù)路徑

2.1 “雙評(píng)價(jià)”明確資源環(huán)境承載力和城鎮(zhèn)開發(fā)適宜規(guī)模

       以往的城市總體規(guī)劃中存在較為普遍的不顧城市自然條件限制和環(huán)境承載能力，盲目追求擴(kuò)大城市規(guī)模的問題。很多城市的總體規(guī)劃以“追求全球競(jìng)爭(zhēng)最大化地位”為理念，對(duì)于一個(gè)市域空間的規(guī)劃用途取向，首先是提供盡可能多樣的選擇空間和不同資本落地的機(jī)會(huì)，更多基于經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向而忽視農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)，城市空間安排更多是優(yōu)先滿足城市發(fā)展的需要，并基于城市未來規(guī)劃的可預(yù)見擬定城市“X”年概念規(guī)劃框架，以此為前提安排市域生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間布局。對(duì)于土地利用總體規(guī)劃來說，確保國(guó)家糧食和耕地安全是其基本價(jià)值理念，技術(shù)路線就是把國(guó)家保護(hù)耕地總量而自上而下分解到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)先確定市域耕地保護(hù)任務(wù)和永久基本農(nóng)田布局，在此前提下結(jié)合城市發(fā)展需求，明確城市建設(shè)允許的空間規(guī)模。在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制之初，自然資源部就特別強(qiáng)調(diào)，為確保糧食安全、生態(tài)安全，控制城市無(wú)序擴(kuò)張，通過全面開展“雙評(píng)價(jià)”工作，分析市縣的生態(tài)極重要區(qū)、重要區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)作為劃定生態(tài)保護(hù)紅線的重要依據(jù)；通過高程、坡度、土壤質(zhì)量分析判斷適宜農(nóng)業(yè)的空間，并通過水資源條件的分析和農(nóng)業(yè)用水定額研究明確地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模；通過高程、坡度、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)位等條件以及可用于城鎮(zhèn)生活的水資源量分析提出城鎮(zhèn)開發(fā)適宜空間和承載規(guī)模（圖3）。根據(jù)省、市國(guó)土空間規(guī)劃編制指南和審查規(guī)則，生態(tài)極重要區(qū)必須劃入生態(tài)保護(hù)紅線，生態(tài)重要區(qū)原則上要?jiǎng)澣肷鷳B(tài)保護(hù)紅線，生態(tài)重要區(qū)除了劃入生態(tài)保護(hù)紅線之外的一般劃入生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)適宜空間和農(nóng)業(yè)適宜空間規(guī)模作為劃定永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)空間的重要依據(jù)，農(nóng)業(yè)不適宜空間不得劃為永久基本農(nóng)田；城鎮(zhèn)適宜開發(fā)空間作為劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基本依據(jù)，城鎮(zhèn)布局應(yīng)避開城鎮(zhèn)開發(fā)不適宜空間。由此可見，全國(guó)統(tǒng)一布置的“雙評(píng)價(jià)”工作可以為各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模提供重要支撐，也是把總體國(guó)家安全觀落到實(shí)處的重要技術(shù)程序。見圖3。

圖3    一般城市“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)路線圖

資料來源：作者自繪

2.2 通過“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定落實(shí)國(guó)家糧食和生態(tài)安全

       不論什么類型的空間規(guī)劃，都需要基于人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有限資源供給的矛盾，對(duì)資源利用采取合適的空間管控策略。對(duì)于土地公有制的國(guó)家，其國(guó)土空間總體規(guī)劃涉及到一級(jí)土地發(fā)展權(quán)自上而下的分配問題，城市存量空間的更新和新增建設(shè)空間規(guī)劃利用則是屬于地方政府的二級(jí)土地發(fā)展權(quán)。對(duì)于一級(jí)土地發(fā)展權(quán)的管理，不同的政治管理體制、不同的人地矛盾決定了不同的資源利用控制手段和政策，例如，在美國(guó)、法國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家，中央對(duì)于資源利用的控制主要采取宏觀政策立法和財(cái)政資金引導(dǎo)方式，而不是通過直接約定城鎮(zhèn)化占用耕地自然資源量和布局的形式，具體的空間用途管控也主要由地方層面的土地規(guī)劃或土地區(qū)劃來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)主要通過自上而下統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一劃定的思路落實(shí)核心資源保護(hù)要求。在國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，隨著生態(tài)保護(hù)紅線劃定職能調(diào)入自然資源系統(tǒng)，在原生態(tài)紅線劃定方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展的思路，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，把一定規(guī)模的現(xiàn)狀建設(shè)空間劃出生態(tài)保護(hù)紅線，同時(shí)提出生態(tài)保護(hù)紅線與耕地保護(hù)矛盾的處理原則，原則上將影響生態(tài)功能的耕地逐步退出核心區(qū)，但對(duì)不影響生態(tài)功能和安全的耕地可以保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。我國(guó)于2021年11月基本完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。2022年4-11月在全國(guó)開展“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定工作，基本按照現(xiàn)狀長(zhǎng)期可穩(wěn)定利用耕地面積的90%確定耕地保護(hù)任務(wù)，永久基本農(nóng)田在納入耕地保護(hù)目標(biāo)的長(zhǎng)期可穩(wěn)定利用耕地上劃定。此外，對(duì)于現(xiàn)狀為長(zhǎng)期可穩(wěn)定利用耕地上原劃定的永久基本農(nóng)田，布局要保持穩(wěn)定，只有涉及省級(jí)以上交通、能源等重點(diǎn)工程且難以避讓的，以及經(jīng)過“多規(guī)合一”一致性處理過了的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，才可以對(duì)原永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，則根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)則，以不超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的1.3倍進(jìn)行劃定，可以對(duì)納入國(guó)家、省級(jí)審批系統(tǒng)的用地及不可建設(shè)的空間進(jìn)行事先扣除（圖4）。根據(jù)這些規(guī)則，將國(guó)家確定的耕地保護(hù)任務(wù)和永久基本農(nóng)田劃定目標(biāo)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及擴(kuò)展規(guī)模在全國(guó)層面以圖斑形式劃定，作為編制各級(jí)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和約束條件，這樣也就把國(guó)家耕地保護(hù)國(guó)策和生態(tài)文明思想落實(shí)到具體空間。

圖4   城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展系數(shù)與各類用地關(guān)系圖

資料來源：作者自繪

2.3 進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重要控制線劃定保障城市安全

       隨著城市發(fā)展進(jìn)入城鎮(zhèn)化后半場(chǎng),城市建成環(huán)境的安全問題十分突出,“安全與不安全”成為科學(xué)規(guī)劃的核心議題[6]?；趪?guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)安全生產(chǎn)環(huán)境，針對(duì)國(guó)內(nèi)不少城市出現(xiàn)的影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害頻發(fā)等重大問題，國(guó)家提出了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的指導(dǎo)思想。國(guó)土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)不僅在于處理若干規(guī)劃的空間沖突,還要以國(guó)家治理中存在的問題為導(dǎo)向,防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn),使空間運(yùn)行能夠更“安全”[7]。一是要結(jié)合綜合防災(zāi)等專題研究和“雙評(píng)價(jià)”，借助第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查成果，摸清城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)梳理城市發(fā)展面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)種類、分布和災(zāi)害強(qiáng)度；結(jié)合地震、地質(zhì)、氣象、水旱、森林火災(zāi)等各種災(zāi)種調(diào)查確定風(fēng)險(xiǎn)高低和災(zāi)害等級(jí)。二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和城市用地布局要順應(yīng)自然地理格局，避開洪澇高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大氣象災(zāi)害易發(fā)區(qū)，引導(dǎo)人口、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)向更安全的區(qū)域集中，從空間布局源頭上避災(zāi)減災(zāi)。三是劃定城市洪澇災(zāi)害控制線，加強(qiáng)洪澇控制線內(nèi)蓄滯洪區(qū)、行洪排澇通道、蓄洪水庫(kù)、調(diào)蓄湖、河湖濕地等要素的保護(hù)，嚴(yán)禁開發(fā)侵占；控制預(yù)留雨洪水蓄滯和行泄的自然空間和重大調(diào)蓄設(shè)施用地；以城鎮(zhèn)之間的隔離綠地和城鎮(zhèn)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性藍(lán)綠空間為主要公共海綿體，提升城市應(yīng)對(duì)雨洪沖擊能力。四是綜合各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害程度，綜合劃定綜合防災(zāi)分區(qū)，明確主要災(zāi)害類型，明確防災(zāi)空間、避難設(shè)施、“平急兩用”設(shè)施和防災(zāi)物資儲(chǔ)備空間的布局；利用公園、廣場(chǎng)、操場(chǎng)、體育場(chǎng)、停車場(chǎng)和各類綠地設(shè)置中心避難場(chǎng)所、固定避難場(chǎng)所和緊急避難場(chǎng)所。五是構(gòu)建由應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急救援設(shè)施、應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送設(shè)施組成的應(yīng)急疏散救援空間體系和公共安全應(yīng)急體系，提升城市應(yīng)急救災(zāi)水平。根據(jù)城市對(duì)疫情防控隔離設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)按照設(shè)施的需要，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施體系；為保障城市水資源安全以及城市正常運(yùn)行，特別強(qiáng)調(diào)在中心城區(qū)層面劃定河道藍(lán)線、基礎(chǔ)設(shè)施和綜合防災(zāi)設(shè)施黃線，由規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，不得隨意調(diào)整或取消，下位規(guī)劃必須嚴(yán)格落實(shí)（圖5）。相對(duì)于以往的城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃來說，這既是貫徹總體國(guó)家安全觀的重要體現(xiàn)，也是國(guó)土空間規(guī)劃理念的重要?jiǎng)?chuàng)新。

2.4 通過全域全方式空間使用方式引導(dǎo)落實(shí)國(guó)土空間總體安全的要求

       劃定“三線”只是滿足了國(guó)家糧食和生態(tài)安全的數(shù)量和基本格局要求，除此之外，還必須進(jìn)一步關(guān)注耕地和生態(tài)空間質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)更高水平的國(guó)土空間總體安全。受GDP增長(zhǎng)為中心的慣性導(dǎo)向影響，地方政府偏向于關(guān)注建設(shè)空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)空間建設(shè)，對(duì)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)和耕地質(zhì)量提升帶有被動(dòng)性。我國(guó)耕地平均質(zhì)量等級(jí)為4.76（最高為1級(jí)，最低為10級(jí)），近一半的耕地還不是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。國(guó)土空間規(guī)劃編制要關(guān)注空間主導(dǎo)用途引導(dǎo)，從以往單純注重開發(fā)新建引導(dǎo)轉(zhuǎn)向關(guān)注全域全方式空間用方式引導(dǎo)。原城市規(guī)劃注重新增空間的規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)，對(duì)舊區(qū)更新和低效空間改造不甚重視；原土地利用總體規(guī)劃注重耕地保護(hù)和土地整治，但不關(guān)注建設(shè)空間的提質(zhì)改造，沒有對(duì)生態(tài)空間的保護(hù)修復(fù)提質(zhì)提出引導(dǎo)要求。國(guó)土空間總體規(guī)劃編制要堅(jiān)持全域全方式空間使用方式的規(guī)劃引導(dǎo)管控，不僅關(guān)注城鎮(zhèn)增量空間的控制引導(dǎo)，還關(guān)注更新改造空間的識(shí)別和引導(dǎo)措施，以及存量閑置用地的充分利用，并注重生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治規(guī)劃引導(dǎo)，對(duì)受損生態(tài)空間和碎片化低效農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行問題識(shí)別，并結(jié)合生態(tài)空間安全格局架構(gòu)、永久基本農(nóng)田布局和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，提出土地整治的方式和重點(diǎn)項(xiàng)目布局，指導(dǎo)縣區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的編制，使得國(guó)家關(guān)注的總體安全觀不僅落實(shí)到布局上，更落實(shí)到各類空間的質(zhì)量提升上。可見，國(guó)土空間規(guī)劃彌補(bǔ)了原城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃僅關(guān)注空間增長(zhǎng)、土地利用的不足，更加關(guān)注生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的修復(fù)利用和高質(zhì)量發(fā)展。在規(guī)劃層次分工上，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃主要明確保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)、重點(diǎn)布局項(xiàng)目和重點(diǎn)工程等內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)從注重建設(shè)用地開發(fā)到注重全域土地保護(hù)修復(fù)利用的全方位轉(zhuǎn)變，把國(guó)家戰(zhàn)略關(guān)注的生態(tài)、耕地安全落實(shí)到數(shù)量、質(zhì)量、布局上。

2.5 通過差別化的規(guī)劃層級(jí)體系分級(jí)落實(shí)總體國(guó)家安全觀

       不同層次空間規(guī)劃解決的問題不同，在落實(shí)總體國(guó)家安全觀方面發(fā)揮著不同尺度的作用。按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”分級(jí)管理原則，市、縣區(qū)政府在國(guó)家治理體系中承擔(dān)不同的角色，不同層級(jí)政府的管控重點(diǎn)和管控方式應(yīng)有所區(qū)別。國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)提出各項(xiàng)約束性指標(biāo)總量，并分省市對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分解，明確各市、縣耕地保有量、永久基本農(nóng)田劃定面積、生態(tài)保護(hù)紅線面積和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并作為約束性條件，由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃落實(shí)，以確保國(guó)家戰(zhàn)略空間不因下位規(guī)劃深化而走樣或落空。省、市、縣各級(jí)規(guī)劃的永久基本農(nóng)田表達(dá)的數(shù)據(jù)庫(kù)是一致的，只是對(duì)于各級(jí)規(guī)劃成果表達(dá)的圖紙，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃可以進(jìn)行一定程度的圖斑聚合。市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃主要明確市域總體格局以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)空間分區(qū)，將有關(guān)耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)空間的保護(hù)進(jìn)一步落實(shí)、細(xì)化、傳導(dǎo)。例如，生態(tài)空間一般劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)（生態(tài)保護(hù)紅線）、生態(tài)控制區(qū)（其他生態(tài)區(qū)），縣區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)兩個(gè)圈層的管理差異劃分為核心保護(hù)區(qū)和外圍保護(hù)區(qū)兩個(gè)二級(jí)分區(qū)；市級(jí)規(guī)劃農(nóng)田保護(hù)區(qū)即永久基本農(nóng)田集中區(qū)域，縣區(qū)級(jí)規(guī)劃農(nóng)田保護(hù)區(qū)為具體圖斑。對(duì)于建設(shè)和保護(hù)矛盾相對(duì)小的其他片區(qū)，則采取較為粗放的分區(qū)劃分方式，例如，鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)在市、縣域?qū)用娌粡?qiáng)求進(jìn)一步劃定二級(jí)規(guī)劃分區(qū)，而是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要和村鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃在鎮(zhèn)村規(guī)劃層面研究確定。對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)空間，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)細(xì)分為集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，縣區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)集中建設(shè)區(qū)進(jìn)一步細(xì)分到二級(jí)分區(qū)或用地布局，中心城區(qū)細(xì)分到地類，以指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制。

總體國(guó)家安全觀落實(shí)中存在的若干重點(diǎn)問題

3.1 “雙評(píng)價(jià)”等技術(shù)支撐研究的科學(xué)性問題

       總體來看，資源環(huán)境承載力問題一定是在一個(gè)更大的空間尺度去研究的。從各省市國(guó)土空間規(guī)劃編制的實(shí)踐看，“雙評(píng)價(jià)”總體上存在兼顧全國(guó)面上適用性但對(duì)不同自然條件的地區(qū)針對(duì)性不足的問題。首先，“雙評(píng)價(jià)”對(duì)于省域尺度的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大致格局判斷與控制較為適用，但對(duì)地級(jí)市空間尺度的3類空間劃定不具有精準(zhǔn)的指導(dǎo)作用。其次，“雙評(píng)價(jià)”較適用于北方水資源制約明顯的地區(qū)，對(duì)南方地區(qū)的指導(dǎo)性不足。這是因?yàn)?span style="font-size: 16px; color: rgb(0, 112, 192);">“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)路線中特別強(qiáng)調(diào)地形坡度、水資源承載能力對(duì)空間布局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的影響，如將25坡度條件作為適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的重要條件，但是在南方地區(qū)，很多耕地的坡度較大或者以梯田形式存在，且水資源往往不是南方地區(qū)的制約條件。由于在衡量農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)空間方面采用評(píng)價(jià)因子較為單一，都比較注重高程和坡度，很多城市的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果都呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間高度重疊情況，這影響了對(duì)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的運(yùn)用（圖5）。再次，很多重要判斷指標(biāo)在現(xiàn)實(shí)工作中缺乏現(xiàn)勢(shì)性好、一定監(jiān)測(cè)密度的數(shù)據(jù)，如對(duì)于作為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性的耕地質(zhì)量，絕大部分地區(qū)缺乏詳細(xì)的最新信息，特別是土壤污染調(diào)查儲(chǔ)備不足。最后，有些指標(biāo)口徑取值不科學(xué)，如一般將當(dāng)?shù)亟邓孔鳛轭A(yù)測(cè)一個(gè)市、縣的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)承載能力的依據(jù)，不太符合科學(xué)實(shí)際，由于我國(guó)絕大部分城市都是以區(qū)域性河流或較大的水庫(kù)作為水源，不應(yīng)簡(jiǎn)單以年度降水量和上級(jí)水資源主管部門分配的水資源利用量為極限承載力測(cè)算的依據(jù)。以南京市為例，其市域面積為6587km2，以上級(jí)下達(dá)的可用水量(46.32億m3)來測(cè)算，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模為2100-3000 km2、城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模為2600-3400 km2，但實(shí)際上長(zhǎng)江作為客水資源，其年徑流量超過9000億m3。由于很多指標(biāo)取值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)適宜性規(guī)模影響很大，缺乏明確的取值規(guī)范，建議未來進(jìn)一步優(yōu)化“雙評(píng)價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程：一是界定使用地域，明確用于省級(jí)尺度和面積較大的地級(jí)市尺度；二是增強(qiáng)針對(duì)性，針對(duì)不同自然條件和制約因素增加不同的評(píng)價(jià)因子，如北方地區(qū)應(yīng)注重地形坡度和當(dāng)?shù)厮Y源制約的影響，南方地區(qū)應(yīng)注意地形、地質(zhì)災(zāi)害、防洪等影響制約因素；三是不再把現(xiàn)狀建設(shè)用地納入評(píng)價(jià)對(duì)象，尤其是現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地；四是對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)空間，鼓勵(lì)市、縣在更精細(xì)的空間底圖上進(jìn)行評(píng)價(jià)，吸收以往城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)方法，注重建設(shè)用地承載力和技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件分析，為確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局提供精準(zhǔn)支撐，確保城市安全運(yùn)行和發(fā)展。

圖6  南京市“雙評(píng)價(jià)”城鎮(zhèn)開發(fā)適宜空間（左）

和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜空間（右）分布圖

資料來源：《南京市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（報(bào)批稿）

3.2 保護(hù)責(zé)任分解和空間發(fā)展權(quán)分配的地區(qū)差異問題

       國(guó)土空間規(guī)劃作為落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要公共政策，在編制過程中必然會(huì)涉及到保護(hù)資源責(zé)任分解和空間發(fā)展權(quán)的區(qū)域分配規(guī)則問題。國(guó)家總體安全應(yīng)主要基于各地區(qū)資源稟賦條件決定糧食和生態(tài)安全，基本與地方發(fā)展權(quán)的分配大致呈反向關(guān)系，保護(hù)責(zé)任和發(fā)展賦權(quán)的協(xié)調(diào)尤為關(guān)鍵。落實(shí)總體國(guó)家安全觀需要制定資源保護(hù)和發(fā)展權(quán)分配的規(guī)則和政策，集中體現(xiàn)在國(guó)土空間總體規(guī)劃的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定等方面。在確保落實(shí)全國(guó)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的前提下，如何貫徹國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)各地資源稟賦特征，并差異化確定不同市、縣發(fā)展空間規(guī)模值得深入研究。例如，在統(tǒng)籌確定各市、縣耕地保護(hù)任務(wù)和永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，國(guó)家規(guī)定了90%的基本比例和1.3倍的平均擴(kuò)展系數(shù)，應(yīng)適當(dāng)考慮各省市的資源條件、區(qū)域體量大小和在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的定位，對(duì)于資源條件、現(xiàn)狀基礎(chǔ)、發(fā)展階段、區(qū)域戰(zhàn)略定位等方面不同的市、縣實(shí)施差異化引導(dǎo)（圖6）。有的市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模較大，市域開發(fā)強(qiáng)度較高，現(xiàn)狀耕地面積較小，根據(jù)劃定規(guī)則，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可以擴(kuò)展的系數(shù)雖然不大，但因現(xiàn)狀總量大，可以擴(kuò)張的建設(shè)用地規(guī)模較大，在耕地保護(hù)與永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)最優(yōu)先的條件下，這些城市規(guī)則允許的增加0.3倍的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積沒有新增空間可以劃入，與此相反的情況也有可能出現(xiàn)在現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模較小、現(xiàn)狀耕地面積較大但城市發(fā)展?jié)摿^大的城市。對(duì)于這些城市，0.3倍的新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積遠(yuǎn)不能滿足城市的發(fā)展需求。可見，這種簡(jiǎn)單套用系數(shù)的方法不符合國(guó)家發(fā)揮各地資源和區(qū)域優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略，整體上不利于國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升[8]。因此，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一規(guī)則基礎(chǔ)上，制定兼顧各地差異性的約束性指標(biāo)確定和劃定規(guī)則，以提升國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀和其他國(guó)家重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。

圖7  不同城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地現(xiàn)狀特征城市開發(fā)邊界擴(kuò)展系數(shù)對(duì)比

資料來源：作者自繪

3.3 各類自然資源類保護(hù)要求在市縣域內(nèi)空間統(tǒng)籌問題

       除了劃定“三區(qū)三線”作為保障總體國(guó)家安全的空間管控底線外，市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃還要明確林地、水面、濕地、草原等自然資源的保護(hù)總量和基本布局，這也是總體國(guó)家安全觀的重要組成部分，事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全和生態(tài)空間質(zhì)量，與生態(tài)保護(hù)區(qū)空間管控一并發(fā)揮重要管控作用。但由于存在各類資源統(tǒng)計(jì)口徑與“三調(diào)”口徑不一致、很多考核指標(biāo)內(nèi)涵不統(tǒng)一等問題，需要在規(guī)劃編制過程中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)口徑、資源保有量和空間布局的協(xié)調(diào)。國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是對(duì)各類資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)再分配和空間再組織，市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃基本都會(huì)涉及耕地、林地、水域、建設(shè)用地、濕地等主要地類的規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局結(jié)構(gòu)再組織和再優(yōu)化的問題。但幾乎所有涉及的空間資源都有其相應(yīng)的主管部門和法律法規(guī)，保護(hù)的基本思路都是要求總量不減少、質(zhì)量不降低，確因建設(shè)需占用的要實(shí)行占補(bǔ)平衡。因此，國(guó)土空間各類資源結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整需要系統(tǒng)梳理、協(xié)調(diào)各類資源管理的法律法規(guī)和管理規(guī)則。例如，對(duì)于一個(gè)市、縣來說，要求水面率不降低、濕地面積不減少、林地面積不減少，除了耕地基本不能減少，這就需要確定合理的建設(shè)用地規(guī)模和空間布局，這是一個(gè)非常復(fù)雜的技術(shù)和政策協(xié)調(diào)過程。本著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展的原則，需要考慮如何在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)提供一定量空間的基礎(chǔ)上，在有限的市域空間內(nèi)統(tǒng)籌平衡各類資源的保護(hù)要求，明確各類資源保護(hù)總量目標(biāo)、質(zhì)量提升要求和空間布局原則。對(duì)于一個(gè)城市而言，除了這些主要地類，其他可用于平衡的用地已經(jīng)很少，因而規(guī)劃編制過程就需要市級(jí)部門之間協(xié)調(diào)，比較突出的自然資源與林草管理部門、水利水務(wù)部門，此外還需要處理自然資源部門內(nèi)部的跨處室、司局協(xié)調(diào)問題。需要由國(guó)土空間規(guī)劃編制組織部門牽頭進(jìn)行大量的技術(shù)協(xié)調(diào)工作，特別有必要上升到國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)口徑、保護(hù)規(guī)模等方面的頂層協(xié)商協(xié)調(diào)，再具體落實(shí)到市、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。

3.4 城市安全底線管控與美好宜居品質(zhì)塑造問題

       國(guó)土空間總體規(guī)劃除了要控制好永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間底線外，還要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，為城市高效運(yùn)行、人民充分就業(yè)及方便生活提供高質(zhì)量的公共設(shè)施和高品質(zhì)的公共空間，提升城市宜居水平。市級(jí)國(guó)體空間總體規(guī)劃既要做好事關(guān)總體國(guó)家安全問題的空間落實(shí)，也要對(duì)事關(guān)城市運(yùn)行效率和空間品質(zhì)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主要包括道路交通、水、電、氣、環(huán)衛(wèi)等市政設(shè)施規(guī)劃，以及防洪、抗震、人防、消防、公共安全等防災(zāi)規(guī)劃，在規(guī)劃方案編制階段與“三線”統(tǒng)籌劃定方案相銜接，與城鎮(zhèn)建設(shè)空間布局充分協(xié)調(diào)。在技術(shù)深度上，對(duì)于城市道路交通規(guī)劃，一般在市級(jí)規(guī)劃層面明確城市主干路網(wǎng)布局和重要交通場(chǎng)站（含軌道交通場(chǎng)站）、軌道交通線網(wǎng)和站點(diǎn)布局，對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)單元支路網(wǎng)密度提出指標(biāo)要求和分區(qū)指引，指導(dǎo)縣區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃深化工作；對(duì)于水、電、氣、環(huán)衛(wèi)等市政設(shè)施規(guī)劃，在市級(jí)規(guī)劃層面提出市級(jí)以上主干管網(wǎng)結(jié)構(gòu)和走廊布局，明確重要設(shè)施用地布局，具體設(shè)施和主次干管布局留待縣區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃深化；對(duì)于文化、教育、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共設(shè)施的配置，市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃一般提出發(fā)展目標(biāo)、設(shè)施體系、分級(jí)配置標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)半徑等控制要求，留待縣區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)各類各級(jí)設(shè)施的布局。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，對(duì)城市形態(tài)、開發(fā)密度和特色風(fēng)貌塑造提出引導(dǎo)要求，以塑造高品質(zhì)的人居環(huán)境；根據(jù)自然山水特征、歷史特色傳承、公共中心體系、軌道交通體系和城市布局結(jié)構(gòu)，構(gòu)建市域綠色開敞空間體系，明確主要城市公園、特色空間布局和實(shí)施建設(shè)策略。此外，由于我國(guó)城市大多經(jīng)過了20多年的大擴(kuò)張、大增長(zhǎng)，很少有城市需要進(jìn)行對(duì)布局進(jìn)行較大的調(diào)整，更多的是需要進(jìn)行局部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，耕地集中布局、農(nóng)地整治連片化等需求更為突出和迫切，需要探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的土地綜合整治，以解決現(xiàn)狀耕地和永久基本農(nóng)田布局過于破碎問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)空間更為有序、耕地更為集中成片，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

3.5 耕地和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先目標(biāo)下城鎮(zhèn)空間形態(tài)高效有序的問題

       經(jīng)典的城市規(guī)劃空間布局理念主要針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)空間，強(qiáng)調(diào)一定的城鄉(xiāng)邊界感、與自然地形地貌條件結(jié)合、形成功能分區(qū)結(jié)構(gòu)以及公共活動(dòng)分級(jí)中心體系，以及較為有序的道路網(wǎng)布局，在城市格局形態(tài)上強(qiáng)調(diào)結(jié)合城市本底條件遵從一定的秩序，如集中團(tuán)塊狀布局、多中心組團(tuán)布局、帶型城市布局，在城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)均質(zhì)的方格網(wǎng)狀布局、中心放射布局、環(huán)形放射布局等布局形態(tài)，有利于城市與自然環(huán)境充分結(jié)合、道路與用地功能相互協(xié)調(diào)、各項(xiàng)功能分區(qū)有機(jī)分割又相互便捷聯(lián)系、富有吸引力的公共空間和安全靜謐的私人空間互為彰顯。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，各市、縣為了爭(zhēng)取盡可能更大的城鎮(zhèn)新增空間，努力在增量空間部分多扣除圖斑，如城鎮(zhèn)空間內(nèi)結(jié)構(gòu)性的水面和規(guī)劃綠地、水面，以及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，使得城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)出現(xiàn)很多斷帶、天窗、邊角地，這種現(xiàn)象在全國(guó)大城市都普遍存在，尤其是新城新區(qū)更為突出?？陀^上，這些獨(dú)立于開發(fā)邊界外的用地在功能上與城鎮(zhèn)關(guān)系密切，城鎮(zhèn)單元范圍既應(yīng)包括“三區(qū)三線”劃定的狹義的開發(fā)邊界，也應(yīng)包括與之功能、交通、景觀聯(lián)系緊密的相鄰的藍(lán)綠空間、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和可進(jìn)行單獨(dú)選址的建設(shè)地區(qū)。要基于城鎮(zhèn)功能完整性和規(guī)劃有效傳導(dǎo)的需要，推動(dòng)政策分區(qū)與功能分區(qū)相協(xié)調(diào)。空間布局理念需要隨著時(shí)代發(fā)展，針對(duì)面臨的主要空間問題，從過去關(guān)注城鎮(zhèn)地區(qū)布局轉(zhuǎn)向一并關(guān)注外圍農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，從有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率角度進(jìn)行布局優(yōu)化，崔進(jìn)城市功能布局緊湊集聚和土地規(guī)整開發(fā)。見圖7。

圖8   南京市橋林新城城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局和用地規(guī)劃分區(qū)圖

資料來源：《南京市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（報(bào)批稿）

結(jié)論和討論

       作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的基本理念，總體國(guó)家安全觀是一個(gè)全新命題。如何貫徹這一國(guó)家戰(zhàn)略，充分尊重和運(yùn)用原城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃基本理念的合理成分，構(gòu)建新的國(guó)土空間規(guī)劃的價(jià)值體系、技術(shù)體系和管制體系值得探索。當(dāng)前，我國(guó)已完成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制，這為形成適合我國(guó)資源特點(diǎn)和發(fā)展階段、能用管用的國(guó)土空間規(guī)劃與治理體系奠定了基礎(chǔ)，但還有不少問題有待深入研究，如全國(guó)統(tǒng)一尺度和地方實(shí)際結(jié)合問題，以及國(guó)家關(guān)注的核心問題和地方規(guī)劃的綜合訴求不完全一致問題。在堅(jiān)決貫徹國(guó)家基本戰(zhàn)略前提下，“三區(qū)三線”劃定規(guī)則如何更加體現(xiàn)節(jié)約高效利用國(guó)土空間的思想，以及隨著市場(chǎng)化決定作用的深度發(fā)揮，規(guī)劃管控如何留有一定實(shí)施彈性，都需要未來進(jìn)一步研究。值得注意的是，制定相對(duì)完善的權(quán)益流動(dòng)機(jī)制，是校正資源初始配置中權(quán)責(zé)不對(duì)等問題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全過程公平的關(guān)鍵舉措[9]。總體國(guó)家安全觀是最頂層思想和理念，在其指導(dǎo)下的原有城市規(guī)劃基本理念（如生態(tài)結(jié)構(gòu)思想、城市結(jié)構(gòu)布局理念、用地布局理念、城市營(yíng)造技法等）如何繼續(xù)在國(guó)土空間總體規(guī)劃中發(fā)揮積極作用，如何形成頂層思想、基本原理、規(guī)劃技法相結(jié)合支撐、上下銜接、橫向協(xié)調(diào)的國(guó)土空間規(guī)劃基本理論體系，都需要學(xué)界、設(shè)計(jì)界和管理界繼續(xù)總結(jié)和思考。

參考文獻(xiàn)：略

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目 (52078246)、江蘇省自然資源科技計(jì)劃項(xiàng)目（2022017）

作者：程茂吉 羅海明 秦蕭

程茂吉，博士，南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司院長(zhǎng)，研究員級(jí)高級(jí)規(guī)劃師

羅海明，南京市規(guī)劃和自然資源局溧水分局局長(zhǎng)

秦   蕭，博士，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副研究員

（本文發(fā)表于《規(guī)劃師》2024年第2期）

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